El ODS que falta (o el que sobra): cultura y desarrollo sostenible entre el objetivo propio y la transversalidad

El punto de partida: una ausencia con nombre propio

En septiembre de 2025, la UNESCO presentó en Barcelona el primer Informe Mundial sobre Políticas Culturales. Su título no es neutral: "Cultura: El ODS que falta". Es difícil imaginar una declaración de posición más explícita por parte de un organismo multilateral. El informe reúne datos de más de 1.200 informes nacionales y locales presentados entre 2019 y 2024, y concluye pidiendo un objetivo independiente para la cultura en la agenda global posterior a 2030.

La ausencia que denuncia ese título es real, pero conviene precisarla, porque casi todos los debates sobre este tema arrancan mal desde la primera frase. La cultura está mencionada en el párrafo 36 de la declaración que la enmarca, y aparece explícitamente en cuatro metas: la 4.7 (educación para el desarrollo sostenible y la valoración de la diversidad cultural), la 8.9 (turismo sostenible que promueva la cultura local), la 11.4 (protección del patrimonio cultural y natural) y la 12.b (instrumentos para monitorear el turismo sostenible). La UNESCO, además, elaboró el marco de Indicadores Cultura|2030, que rastrea contribuciones transversales de la cultura a otros objetivos: producción alimentaria sostenible (2.5), ecosistemas hídricos (6.6), infraestructura de calidad (9.1), espacios públicos inclusivos (11.7), participación y liderazgo de las mujeres (5.5), alianzas globales (17.16, 17.17).

Lo que falta no es la cultura. Lo que falta es un objetivo. Y falta también algo más concreto y más incómodo: de los 231 indicadores globales de la Agenda 2030, uno solo es específicamente cultural, el 11.4.1, que mide el gasto per cápita en preservación de patrimonio cultural y natural. Después de cinco años de recolección de datos, el número de países que reportan ese indicador, o alguna de sus desagregaciones, llegó a 82. De 193 Estados miembros de la ONU.

Ese es el punto de partida material del debate. No una discusión filosófica sobre el lugar de la cultura en el desarrollo, sino una arquitectura de rendición de cuentas en la que la cultura ocupa una casilla y media.

Breve genealogía de una disputa de cuarenta años

El debate no nació con la Agenda 2030. Tiene una historia que conviene conocer, porque explica por qué las mismas discusiones se repiten con distinta terminología cada década.

1982 – Mondiacult México. La primera Conferencia Mundial sobre Políticas Culturales amplía la definición de cultura para incluir valores, tradiciones y modos de vida. Es el momento fundacional de la definición antropológica en el vocabulario multilateral: cultura ya no es solo "las artes".

2001 – Jon Hawkes y el cuarto pilar. El activista cultural australiano publica The Fourth Pillar of Sustainability, que propone agregar la cultura a la tríada económico-social-ambiental. Es la formulación que va a estructurar dos décadas de incidencia.

2004 – Agenda 21 de la cultura. Aprobada en Barcelona por gobiernos locales, coordinada luego por Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU). Es, hasta hoy, el instrumento más desarrollado de la tesis del cuarto pilar, con su programa de Ciudades Piloto y la herramienta de autoevaluación Cultura 21 Acciones (nueve compromisos, cien acciones), aplicada por ciudades como Bogotá, Ciudad de México, Mérida o Cuenca.

2013-2015 – #culture2015goal. La campaña de redes culturales internacionales para incluir la cultura en la Agenda 2030. Fracasa. Los ODS se adoptan en septiembre de 2015 sin objetivo cultural.

2022 – Mondiacult Ciudad de México. 150 Estados adoptan una declaración que reconoce la cultura como bien público mundial y reclama integrar un objetivo específico de cultura en la agenda post-2030. Es el momento en que la reivindicación pasa de la sociedad civil a los ministerios.

2024 – El Pacto para el Futuro. Y acá está el episodio que más dice sobre el estado real de la disputa. El borrador inicial del Pacto, el documento de la Cumbre del Futuro de Naciones Unidas, incluía una sección dedicada a la cultura, posicionándola como objetivo independiente de desarrollo sostenible. Esa sección fue eliminada en la versión final. La cultura sobrevivió, pero degradada: sin párrafo propio, fusionada con el deporte en la Acción 11 ("protegeremos y promoveremos la cultura y el deporte como componentes integrales del desarrollo sostenible"), con un compromiso de asegurar inversión pública adecuada. Analistas del sector describieron 2024 como un año de esperanzas rotas en materia de reconocimiento político de la cultura.

2025 – Mondiacult Barcelona. Más de 160 delegaciones ministeriales. El documento final reafirma la cultura como derecho humano y como bien público mundial, y reconoce que la cultura debería considerarse un objetivo independiente por derecho propio en un futuro marco de desarrollo. La formulación es deliberadamente cuidadosa: en un futuro marco decidido por los Estados miembros mediante los mecanismos de Naciones Unidas.

El caso a favor de un ODS propio

Los argumentos de la campaña #culture2030goal, que agrupa a CGLU, ICOMOS, IFLA, IFACCA, el Consejo Internacional de la Música, Culture Action Europe, Arterial Network y la Federación Internacional de Coaliciones para la Diversidad Cultural, son más sólidos de lo que sus críticos suelen conceder.

a) Lo que no es objetivo, no se presupuesta. La arquitectura de los ODS no es decorativa: organiza reportes, condiciona programas de cooperación, estructura las Revisiones Nacionales Voluntarias, orienta a bancos de desarrollo. Un dominio sin objetivo propio compite en desventaja permanente por atención institucional.

b) La evidencia de la sub-inversión es contundente. La ayuda oficial al desarrollo destinada a cultura llegó en algún momento al 0,22% del total, con una caída del 45% respecto de 2005. El informe de la UNESCO de 2025 muestra que el gasto público per cápita en cultura en países de ingresos altos supera en varios órdenes de magnitud al de países de ingresos bajos, y que menos del 20% de los subsidios públicos llega a mujeres artistas y creadoras. Sin objetivo, no hay meta; sin meta, no hay obligación de cerrar esa brecha.

c) La cultura ya pesa económicamente. Según el informe mundial, las industrias culturales y creativas representan cerca del 3,39% del PIB global y el 3,55% del empleo total en los países con datos disponibles. No es marginal. Es aproximadamente el tamaño de sectores que sí tienen objetivos dedicados.

d) El trabajo técnico ya está hecho. La campaña publicó en 2022 un "borrador cero" de un objetivo cultural con la misma estructura formal que los ODS existentes, metas y medios de implementación y en Mondiacult 2025 lanzó una Versión 1 que incorpora indicadores potenciales. La objeción de que "no se sabe cómo se mediría" ya no se sostiene.

e) Es una herramienta de poder para ministerios débiles. Este argumento rara vez se enuncia en público, pero es central. En casi todos los países, el ministerio de cultura es el más débil del gabinete frente a Hacienda. Un objetivo global con indicadores obligatorios de reporte es una palanca de negociación interna, no solo una declaración internacional.

El caso a favor de la transversalidad

La posición contraria no es la de quienes desprecian la cultura. Es, en buena medida, la de quienes temen lo que un objetivo le haría.

a) La crítica de la elasticidad semántica. Yudhishthir Raj Isar publicó en 2017 en el International Journal of Cultural Policy un ensayo deliberadamente titulado "una visión contraria". Su argumento: el término "sostenibilidad" fue estirado tan lejos de su intención ecológica original que, precisamente por ser aceptable y maleable a la vez, se volvió un vehículo cómodo para que actores diversos proyecten sus intereses bajo una bandera común. La campaña del cuarto pilar, sostiene, carece de precisión analítica, y termina siendo una manera elegante de pedir más presupuesto para las artes con vocabulario de desarrollo.

b) Un objetivo encierra a la cultura en un sector. Si la cultura es una dimensión de todo desarrollo, la forma en que las sociedades dan sentido a lo que hacen, convertirla en objetivo número 18 la convierte, en la práctica administrativa, en competencia del ministerio de cultura. Es decir: la saca de los otros dieciséis. El riesgo no es simbólico, es burocrático, y quienes trabajamos en gestión pública lo conocemos bien.

c) La prueba empírica de Belém. Este es el argumento más fuerte y el más reciente. En la COP30 de Belém (noviembre de 2025), por primera vez en 33 años de historia de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la cultura y el patrimonio quedaron operacionalizados en política climática internacional: la decisión sobre el Objetivo Global de Adaptación incorporó cinco indicadores dedicados al patrimonio cultural: protección, digitalización, preparación ante emergencias, formación y participación comunitaria. La campaña Heritage Adapts! 3000 x 2030 fue incluida entre las iniciativas de la Agenda de Acción. Todo esto ocurrió sin ningún ODS de cultura. La transversalidad, cuando hay incidencia técnica sostenida, funciona.

d) La agenda post-2030 probablemente será más chica, no más grande. Existe una literatura creciente que señala que 17 objetivos, 169 metas y más de 230 indicadores produjeron sobrecarga de reporte, redundancia entre indicadores y desalineación con contextos locales. Buena parte de la discusión académica sobre el marco post-2030 apunta a un conjunto simplificado de objetivos centrales. Pedir un objetivo adicional en ese contexto es nadar contra la corriente estructural del proceso, no solo contra la resistencia de algunos Estados.

e) El riesgo de instrumentalización, con caso testigo latinoamericano. Para ser objetivo hay que ser medible; para ser medible conviene ser económico. La economía naranja colombiana es el laboratorio regional de esa lógica. Formalizada en la Ley 1834 de 2017 y elevada a política insignia del gobierno de Iván Duque, produjo instrumentos, datos y visibilidad: las industrias creativas llegaron a representar en torno al 2,6% del PIB según el DANE, pero también un rechazo persistente de artistas y gestores, que la leyeron como una visión economicista de lo que es un derecho humano. Analistas de políticas culturales colombianos la describieron como un fracaso político pese al desempeño relativamente bueno de algunos de sus instrumentos. La lección es incómoda: el reconocimiento en clave de desarrollo puede llegar acompañado de una redefinición del objeto que se pretendía proteger.

f) La objeción de derechos. La Relatora Especial de la ONU en el campo de los derechos culturales, Alexandra Xanthaki, planteó en su informe Desarrollo y derechos culturales: los principios (A/77/290, 2022) una inversión del marco: no se trata solo de que la cultura contribuya al desarrollo, sino de que el desarrollo debe someterse a los derechos culturales. Documentó cómo proyectos de desarrollo financiados por organismos internacionales y ejecutados por corporaciones transnacionales no priorizan los derechos culturales y espirituales de las comunidades afectadas, y advirtió sobre la folclorización de prácticas culturales convertidas en productos económicos para el turismo masivo. Un ODS de cultura, mal diseñado, podría legitimar exactamente eso.

La trampa de la medición

Vale detenerse acá, porque es donde el debate se juega de verdad.

El indicador 11.4.1 mide gasto. No mide acceso, no mide participación, no mide libertad artística, no mide diversidad de la oferta, no mide condiciones laborales del trabajo cultural. Un país puede mejorar su desempeño en 11.4.1 restaurando fachadas de edificios patrimoniales en zonas turísticas mientras cierra bibliotecas populares y precariza a sus trabajadores culturales.

Esto no es un defecto corregible del indicador: es la consecuencia previsible de medir un dominio complejo con la variable más fácil de recolectar. La UNESCO lanzó en Barcelona el nuevo Marco de Estadísticas Culturales 2025, que amplía sustancialmente las categorías disponibles. Es un avance real. Pero el problema de fondo persiste: los indicadores no son un reflejo de la política, son una fuerza que la moldea. Lo que se cuenta se gestiona; y lo que se gestiona tiende a parecerse a lo que se cuenta.

De ahí la paradoja central del debate: para conseguir un objetivo hay que ofrecer indicadores; los indicadores disponibles favorecen lo contable (PIB, empleo, ingresos por turismo, gasto en patrimonio); por lo tanto, el objetivo corre el riesgo de consagrar precisamente la lógica instrumental que sus impulsores critican.

Seis confusiones que conviene desarmar

Confusión 1: "La cultura no está en la Agenda 2030". Está en cuatro metas y en el párrafo 36 de la declaración. Lo que no tiene es objetivo ni casi indicadores. Decir "no está" debilita el argumento propio, porque es fácilmente refutable.

Confusión 2: "Un ODS traería financiamiento". Los ODS no vienen con dinero. Ningún Estado puede ser sancionado por incumplirlos, lo que erosiona cualquier mecanismo efectivo de rendición de cuentas. La brecha de financiamiento de la Agenda 2030 se estimó en torno a los 4 billones de dólares anuales. Agregar un objetivo a una agenda con falta de financiamiento no la financia; la diluye un poco más.

Confusión 3: "Transversal significa incorporado". No. En diseño institucional, la transversalidad sin titularidad ni presupuesto etiquetado suele significar que el tema es responsabilidad de todos, es decir, de nadie. Es la crítica legítima que la campaña por el objetivo propio hace, y es correcta.

Confusión 4: "Objetivo propio significa autonomía del sector". Tampoco. Un objetivo negociado entre Estados puede consagrar una definición estatal, patrimonialista y económica de cultura, y dejar afuera precisamente lo que el sector considera irrenunciable: libertad artística, disidencia, memoria incómoda, prácticas comunitarias no institucionalizadas. Los Estados que más entusiastamente apoyan "la cultura como bien público" no son siempre los que mejor protegen a sus artistas.

Confusión 5: Deslizamiento entre tres objetos distintos. El debate mezcla permanentemente (i) cultura en sentido antropológico (modos de vida, sistemas de sentido), (ii) sector cultural (industrias, instituciones, patrimonio, empleo) y (iii) derechos culturales (marco jurídico exigible). Los argumentos ganados en un registro se aplican indebidamente a otro. Cuando alguien dice "la cultura atraviesa los 17 ODS" habla de (i); cuando dice "la cultura aporta 3,39% del PIB" habla de (ii); cuando dice "la cultura es un derecho humano" habla de (iii). Son tres conversaciones.

Confusión 6: "Esto se decide en Mondiacult". No. Mondiacult es un foro ministerial sectorial sin capacidad decisoria sobre la arquitectura de la agenda global. La discusión formal sobre el marco post-2030 se dará en Nueva York, en la Asamblea General, y el primer momento de decisión relevante se ubica alrededor de la Cumbre de los ODS de 2027. Los actores con poder de veto no son ministerios de cultura: son cancillerías y ministerios de finanzas.

Un tercer camino: no es "o", es "y"

Mi posición, después de revisar la evidencia, es que el dilema está mal planteado. Objetivo propio y transversalidad no son estrategias alternativas: son dos instrumentos distintos que resuelven problemas distintos.

-       El objetivo propio resuelve el problema de la visibilidad y la titularidad: crea un lugar donde reclamar.

-       La transversalidad resuelve el problema del alcance: permite que la cultura opere donde efectivamente se juega el desarrollo (clima, salud, educación, ciudades, paz).

Perseguir uno a costa del otro es un error táctico. La COP30 demuestra que la transversalidad rinde cuando hay incidencia técnica especializada y sostenida; el Pacto para el Futuro demuestra que sin objetivo la cultura es la primera línea que se recorta en la negociación final.

La pregunta correcta, entonces, podría ser: ¿qué dispositivo institucional convierte el reconocimiento retórico en derechos exigibles y en presupuesto asignado?

Y ahí aparece el dato más elocuente de todo este expediente. Según el informe de la UNESCO de 2025, el 93% de los Estados miembros que reportan ya incluyen la cultura como elemento central de sus planes nacionales de desarrollo sostenible, arriba del 88% de 2021. La cultura ganó la batalla discursiva. Y sin embargo la ayuda al desarrollo destinada a cultura se mantiene en torno al 0,2%, y el indicador cultural de la Agenda 2030 lo reporta menos de la mitad de los países.

La brecha no está entre la cultura y el desarrollo. Está entre la declaración y la asignación. Ningún objetivo global cierra esa brecha por sí solo.

Iberoamérica ofrece acá un antecedente relevante: la Estrategia Iberoamericana de Cultura y Desarrollo Sostenible, encomendada por la Conferencia de Ministras y Ministros de Cultura de Bogotá en 2019 a la SEGIB en coordinación con la OEI, y aprobada por la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, convirtió a la región en la única con una hoja de ruta que vincula explícitamente cultura y Agenda 2030. Es la apuesta transversal llevada a su forma más institucionalizada. Su límite es conocido: la cooperación iberoamericana opera bajo principios de horizontalidad y no condicionalidad, lo que la hace políticamente viable y, a la vez, jurídicamente inexigible.

Recomendaciones para trabajadores de la cultura

1. Aprendé el vocabulario de la agenda, aunque te incomode. Los formularios de financiamiento de organismos multilaterales, bancos de desarrollo y cooperación internacional piden alineación con ODS específicos. Saber que tu proyecto de teatro comunitario puede argumentarse en clave de meta 11.7 (espacios públicos inclusivos), 4.7 (educación para la ciudadanía global) o 16.7 (participación) no es rendición ideológica: es competencia técnica.

2. Pero no dejes que el vocabulario redefina tu práctica. La diferencia entre traducir tu trabajo al lenguaje del desarrollo y rediseñarlo para encajar en él es la diferencia entre incidir y ser capturado. Si el proyecto cambia de naturaleza para caber en el indicador, el indicador ganó.

3. Documentá lo que los indicadores no miden. Participación, transformación de vínculos comunitarios, permanencia en el tiempo, acceso de poblaciones excluidas. Esa evidencia es la que va a alimentar los indicadores de la próxima generación, los de la agenda post-2030, que se están definiendo ahora. La disputa por qué se mide se gana produciendo mediciones alternativas creíbles, no denunciando la medición.

4. Intervení en el nivel local, que es donde hay tracción real. Las Revisiones Locales Voluntarias, el programa de Ciudades Piloto de la Agenda 21 de la cultura y la herramienta de autoevaluación Cultura 21 Acciones son puertas de entrada concretas para incidir en planificación municipal. Bogotá, Ciudad de México, Mérida y Cuenca ya transitaron ese camino.

5. Aliate por fuera del sector. La lección de Belém es inequívoca: la cultura entró en la política climática porque ICOMOS, la Climate Heritage Network y aliados hicieron trabajo técnico durante años dentro del proceso de la CMNUCC, no porque los ministerios de cultura lo pidieran desde afuera. Las alianzas con salud, ambiente, educación y urbanismo rinden más que la incidencia intrasectorial.

6. Vigilá el uso de tu trabajo como coartada. Si la única política cultural de un gobierno es la que produce indicadores presentables, y simultáneamente se desfinancian institutos, se precariza el empleo cultural y se restringe la libertad artística, tu proyecto exitoso puede estar funcionando como certificado de buena conducta. Conviene decirlo en voz alta.

Recomendaciones para decisores de política pública

1. Sostené la posición de un objetivo propio, pero definilo en clave de derechos, no de sector. Un objetivo cultural cuyas metas sean participación en la vida cultural, libertad artística, protección de lenguas y sistemas de conocimiento, y condiciones dignas del trabajo cultural, es defendible frente a cualquier gobierno. Uno cuyas metas sean crecimiento del PIB cultural y aumento del turismo será usado como está siendo usado hoy: para justificar inversión en infraestructura turística sin derechos asociados.

2. Trabajá simultáneamente la vía transversal, que es la que da resultados verificables en el corto plazo. Los cinco indicadores de patrimonio cultural incorporados al Objetivo Global de Adaptación en la COP30 valen más, en términos de política pública efectiva, que una década de declaraciones ministeriales. Identificá los procesos sectoriales abiertos, adaptación climática, planificación urbana, salud, educación, y colocá capacidad técnica adentro.

3. Etiquetá el gasto cultural en las políticas de otros ministerios. Es el instrumento que efectivamente resuelve el problema de la transversalidad sin titularidad, y existe un precedente probado: los marcadores de género del CAD-OCDE. Un marcador cultural aplicado al gasto público y a la cooperación permitiría saber, por primera vez, cuánto se invierte realmente en cultura fuera del ministerio de cultura.

4. Reportá el indicador 11.4.1 y peleá por ampliarlo. Si tu país está entre los que no reportan, empezá a hacerlo: la ausencia de datos es el argumento que se usa contra la cultura, y se autoperpetúa. Y adoptá el Marco de Estadísticas Culturales 2025 de la UNESCO como base para desagregar por género, territorio y tipo de organización.

5. Blindá el financiamiento cultural con arquitectura legal, no con retórica internacional. La escala fiscal de lo que está en disputa suele ser irrisoria: cuando en Argentina la Oficina de Presupuesto del Congreso analizó el impacto de eliminar asignaciones específicas del sector, calculó que los recursos tributarios que dejaría de percibir el INCAA equivalían a alrededor del 0,0024% del PIB. Ninguna declaración de Mondiacult protege un fondo de fomento. Lo protegen leyes de asignación específica, fondos con autonomía, consejos con participación sectorial y períodos presupuestarios plurianuales.

6. Anticipá el escenario post-2030 realista. La probabilidad de que la próxima agenda tenga más objetivos que la actual es baja; la presión técnica y política empuja hacia un marco más acotado. Preparate para dos escenarios: uno donde la cultura obtiene objetivo propio con pocas metas, y otro donde no lo obtiene y hay que asegurar metas culturales explícitas dentro de otros objetivos. Las dos estrategias requieren trabajo técnico ahora, no incidencia declarativa en 2029.

7. No confundas reconocimiento con protección. Que el 93% de los Estados declare la cultura central en sus planes de desarrollo mientras la cooperación cultural se mantiene en torno al 0,2% de la ayuda oficial es la síntesis del problema. El reconocimiento es barato. La asignación presupuestaria es la única prueba.

Cierre

La pregunta "¿la cultura necesita un ODS?" es seductora porque parece tener dos respuestas posibles y limpias. No las tiene.

Lo que la evidencia sugiere es más incómodo: un objetivo propio es necesario pero claramente insuficiente, y la transversalidad es efectiva pero estructuralmente frágil. El objetivo sin transversalidad encierra a la cultura en un ministerio débil. La transversalidad sin objetivo la deja sin titular en la mesa donde se reparten los recursos. Y ninguna de las dos, por sí sola, impide que un Estado firme la Declaración de Barcelona por la mañana y recorte su presupuesto cultural por la tarde.

Quienes trabajamos en este campo tenemos una tendencia comprensible a leer cada avance declarativo como una victoria. Pero la historia reciente, el borrador del Pacto para el Futuro que perdió su sección de cultura entre una versión y otra, sin que casi nadie se enterara hasta que fue tarde, sugiere que las victorias se pierden en las negociaciones técnicas, no en los plenarios.

Ahí es donde conviene estar.